ПЯТОЕ
КОЛЕСО В ТЕЛЕГЕ ВЛАСТИ?
Что несет гражданам России
муниципальная реформа?
В Кремле
задумали новую масштабную реформу — на сей раз
муниципальную. По прошествии одиннадцати лет с
создания местного самоуправления выяснилось,
что его фактически не существует: по данным
главного разработчика реформы, заместителя
главы президентской администрации Дмитрия
Козака, муниципальные органы власти реально
работают лишь в 630 из 153 тысяч городских и
сельских поселений. То есть в стране, называющей
себя демократической, де-факто отсутствует
основа демократии — местные органы власти,
решающие насущные проблемы граждан…
Заметим:
нарушение Конституции, гарантирующей жителям
самого мелкого поселка право выбирать себе
местную власть, мало этих жителей волнует: за
редким исключением граждане вовсе не считают
отсутствие местного самоуправления (МСУ)
ущемлением своих прав. Почему?
Для начала, впрочем, стоит
задать простой вопрос: а зачем нужно МСУ, если
там, где оно отсутствует, ничего
катастрофического не случилось? В Москве начиная
с осени 1993 года нет никакого местного
самоуправления, но массовых протестов граждан не
слышно. В Петербурге почти пять лет не было
органов МСУ, а затем их выбрали в заведомо
неработоспособном виде — но Нева не потекла
вспять. В большинстве российских регионов вместо
выборной власти в городах, районах и поселках
присутствует лишь назначенный сверху глава
администрации — и, опять же, никаких взрывов
общественного возмущения…
Между тем необходимость
создания МСУ диктуется не только
законодательством, но и элементарной логикой.
Представим себе, что
власть вознамерилась совершить нечто, нам
категорически не нравящееся. Например, вместо
детской площадки установить шеренгу гаражей. Или
внутри обжитого квартала начать многолетнее
строительство. Или приватизировать единственную
в округе аптеку. Или сдать под офис здание
подросткового клуба. Список легко продолжить:
каждый из нас не раз сталкивался с подобными
ситуациями. Что делать?
Сегодня ответ прост:
просить и жаловаться, жаловаться и просить. Кого?
Главу соответствующей администрации, которому,
как правило, мнение населения глубоко
безразлично. И не потому, что он плох: в
руководящих креслах часто встречаются приличные
люди. Но зачем ему учитывать мнение граждан, если
он от них абсолютно не зависит и перед ними ни за
что не отвечает?
Если нас устраивает
ситуация, при которой мы не можем заставить
власть сделать то, что мы хотим, и помешать власти
сделать то, чего мы не хотим, то никакое МСУ нам
еще сто лет не нужно. Но если такая ситуация нас
не устраивает — значит, нужна местная власть,
зависящая от нас с вами и решающая те проблемы,
которые часто незаметны сверху.
Местная власть должна
иметь реальную возможность решать насущные
вопросы — значит, ей нужны деньги. На
соответствующей территории собираются налоги —
и будет логично, если большая часть этих средств
пойдет на решение местных вопросов. На то, чтобы
отремонтировать школу во дворе, куда ходят
только соседские детишки, засыпать яму на дороге,
убрать надоевшую свалку у соседнего дома,
разбить сквер, нанять дополнительного
участкового милиционера, поставить детский
городок… И, конечно, местная власть должна быть
связана с жителями — значит, она должна быть
выборной. Иначе она, как и сегодня, не будет иметь
ни малейшего стимула считаться с гражданами.
В демократических странах
именно это и называется местным самоуправлением.
В соответствии с принятой еще в 1985 году
Европейской хартией МСУ (к которой в 1996 году
присоединилась и Россия) МСУ в первую очередь
означает право и возможность решать местные
вопросы на месте. Конечно, имея для этого
возможности — деньги, ресурсы, полномочия.
Именно так устроена власть в Германии и Швеции,
Польше и Италии, Швейцарии и Дании, Португалии и
Нидерландах. Власть при этом быстро и оперативно
реагирует на нужды граждан — ведь ее
представители живут в максимальной близости к
тем людям, на жизнь которых влияют их решения. В
свою очередь, и гражданам при такой схеме куда
легче надавить на власть, если она скверно
выполняет свои обязанности. Что касается крупных
городов, то в Лондоне и Варшаве, Гамбурге и
Стокгольме, Париже и Вене, Берлине и Бремене
имеются выборные районные муниципалитеты. При
этом в Большом Лондоне в последние 15 лет
общегородского совета нет вообще: город
управляется советами 32 районов и корпорацией
лондонского Сити…
Но почему же эта стройная
система так и не прижилась в России? Из-за
неготовности граждан к МСУ? Из-за менталитета,
принципиально отличного от европейского, — «что
шведу или немцу здорово, то русскому смерть»?
Конечно, МСУ у нас часто
воспринимается не как возможность реально
влиять на происходящее вокруг нас, а как пятое
колесо в телеге власти. «Зачем сажать себе на
голову новых депутатов и чиновников в дополнение
к существующим? — говорили очень многие в 1998 году
перед муниципальными выборами в Петербурге. —
Нынешние хоть наелись, а эти придут голодные…». К
тому же там, где органы МСУ избраны, роль их, как
правило, ничтожна. Сидя на голодном «финансовом
пайке», они большей частью служат своеобразным
бюро жалоб, будучи бессильны решить возникающие
проблемы. Но все это — не следствие
естественного хода событий, не результат нашего
«особого» менталитета, а логичное продолжение
проводимой в последние девять лет вполне
сознательной государственной политики.
Напомним: в 1991—1993 годах в
России существовали органы МСУ — около 30 тысяч
городских, районных и поселковых советов. И сколь
бы много претензий не было к их работе, сколько бы
не говорили тогда, что они «забалтывают» важные
вопросы и вмешиваются в работу исполнительной
власти, — система постепенно налаживалась. Ведь
начиная с осени 1991 года прежней «советской
власти» уже не существовало — было введено
разделение властей, и в каждом городе или районе,
помимо совета, был и наделенный собственной
компетенцией глава администрации.
Но наступила осень 1993 года
— и МСУ в России было просто уничтожено.
Деятельность всех советов была прекращена, а их
полномочия переданы местным администрациям. Как
говорилось в президентском указе № 1617 от
9 октября 1993 года — «в
целях обеспечения подлинного народовластия».
После чего была объявлена реформа МСУ, согласно
которой будущие представительные органы
самоуправления максимально «поражались в
правах». Завершило эту схему разрешение
назначать глав МСУ сверху — распоряжением
губернатора или указом президента. И от
«всевластия Советов» (которого начиная с 1992 года
уже не существовало) мы вернулись к вполне
реальному всевластию исполкомов,
переименованных в администрации.
В последующие годы
выяснилось, что эта схема в высшей степени
устраивает региональную бюрократию. Ведь помимо
административной вертикали появилась и
финансовая, позволяющая губернаторам надежно
контролировать муниципальные структуры.
Дело в том, что
муниципальные доходы в основном определяются
региональными властями. И они же решают, давать
или не давать убыточным (каковых большинство)
муниципалитетам дотации. Нетрудно догадаться, к
каким последствиям ведет право «высших» решать,
сколько денег будет у «низших». В результате не
только районы и поселки, но и крупные города —
центры соответствующих регионов — оказываются
на «голодном пайке». Заметим, впрочем, что таким
путем губернаторы лишь воспроизводят стиль
взаимоотношений федерального Центра с ними
самими: Центр тоже старается оставить себе
побольше денег, а регионам спустить поменьше.
Исправит ли положение
задуманная комиссией Козака муниципальная
реформа?
Суть ее в том, что
изменится понятие «поселение»: это будет
населенный пункт или группа населенных пунктов,
в которых проживают в общей сложности не менее
тысячи человек. Там, где людей проживает меньше,
не будет права на избрание самостоятельных
органов МСУ. Далее вводится три типа
муниципальных образований.
Во-первых, это будут
муниципалитеты: нынешние города районного
значения, поселки городского типа или
объединенные в один муниципалитет небольшие
поселения. Они будут наделены полномочиями по
решению вопросов местного значения, связанных с
обеспечением жизни людей этих населенных
пунктов.
Во-вторых, это будут
муниципальные округа, включающие несколько
муниципалитетов и решающие межмуниципальные
вопросы — транспортного сообщения между
муниципалитетами, организации системы
образования и здравоохранения, охраны
общественного порядка, строительства местных
дорог. В муниципальных округах принимать решения
будет межмуниципальный орган МСУ,
представителей которого будут выдвигать
входящие в него муниципалитеты. Мэров в округах
не будет — заниматься местным хозяйством будет
наемный управляющий, договор с которым будет
заключать, с одной стороны, межмуниципальный
совет, а с другой стороны — губернатор.
В-третьих, это будут
крупные города, в том числе областные и
республиканские центры (за исключением Москвы и
Петербурга) числом около 350, которые получат
права муниципальных округов. Здесь комиссия
Козака предлагает сохранить выборных мэров, то
есть зафиксировать статус-кво.
Что же, вектор движения,
заданный комиссией, достаточно разумен —
понятно, что в микроскопических поселениях при
всем желании нельзя решить местные вопросы за
счет местных налогов. И произвол губернаторов в
отношении МСУ ограничить необходимо. Но главная
проблема — не структурные изменения, а финансы:
если органы МСУ, как сейчас, будут сидеть на
«голодном пайке», не имеет никакого значения, в
каких административных границах они будут
избираться.
Да, Дмитрий Козак говорит
о перераспределении налогов в пользу
муниципальных властей. Но вся бюджетная практика
последних лет говорит о том, что Центр, стремясь
держать регионы на «финансовой игле», выступает
против долговременного закрепления за ними
источников доходов, предпочитая каждый год
решать вопрос отдельно. И скорее всего, рычаги
влияния на МСУ будут выбиты из рук губернаторов
не для того, чтобы их отпустить совсем, а для того,
чтобы их тут же перехватил Центр, создав еще одну
вертикаль. С соответствующими политическими
последствиями. Скептики уже говорят, что
муниципальная реформа задумана не для того,
чтобы создать в стране дееспособное МСУ, а для
того, чтобы гарантированно обеспечить победу
прокремлевских партий на думских выборах в
декабре 2003-го…
Впрочем, доживем до осени.
До сих пор при всех российских административных
реформах делиться властью и ресурсами с
«нижестоящими» никто не хотел. Но вдруг нас ждет
приятное исключение?
Борис ВИШНЕВСКИЙ
22.08.2002
|
